文丨明晓东 国家发改委发展战略和规划司原一级巡视员、中国驻日本使馆原公使衔参赞
编者按：2017年夏，“中国城市综合发展指标”（简称“指标”）出炉，当时，明晓东先生还在中国驻日本大使馆工作。明晓东表示：“在东京经济大学周牧之教授酝酿编纂此书过程中，他就对此书的研究方向和指标选取十分关注。因为，我在国内工作单位的职能之一，就是负责研究提出中国新型城镇化战略和规划。”他认为，以具体指标定量分析评价城市发展，可为研究中国城市发展和城镇化战略提供崭新的工具和标杆。明晓东曾致信周牧之，希望这部“指标”能成为国际城市综合评价标准。后得知周牧之早有安排，已在组织编写新一版的“中国城市综合发展指标”。2021年，距首版“指标”正式出版已过四年，第四版“中国城市综合发展指标”（2019年版）正式问世。
“中国城市综合发展指标”主要研究中国城市的发展变化，指标对象城市297个。这297个城市覆盖了中国所有的地级及以上城市，是中国新型城镇化发展的主要代表。全书通过环境、社会和经济三个维度，给出了27个小项191组指标，系统地对297个城市的经济发展、社会进步和环境改善进行描述、分析和评价。这191组指标共由878个数据支撑，其中蕴涵了大量信息，从中可以发现国家重大发展战略、新型城镇化和相关政策的实施进展，也可以发现城市发展过程中许多规律性的因素。以下是明晓东在仔细研讨“指标”后，将所获发现撰文成稿。
一、数据与事实
综合分析“中国城市综合发展指标”数据，可以看出近年来我国城市发展和城镇化演进的一些变化情景。
图 ：2019年中国城市GDP、DID人口、制造业辐射力前30位城市排行榜
第一，GDP总量排名。
从“GDP总量排名”和“DID（人口密集地区：Densely Inhabited District）人口排名”看，我国GDP排名前30位城市的组成基本稳定。排名前10位的城市为上海、北京、深圳、广州、重庆、天津、苏州、成都、武汉和杭州，从2016至2019年一直没有变化，只不过各年度位次略有不同。从地域分布看，这10个城市分别位于京津冀、长三角、粤港澳大湾区，以及长江中上游，2019年GDP总量占全国GDP总量23.2%，是中国面向世界的主要经济增长地区。11-30位城市主要是国家或区域中心城市，地域分布特征也很明显。如郑州、西安是国家中心城市，分别位于中原和关中地区；济南、青岛和烟台是山东半岛城市群主要城市；长沙位于长江中游城市群；大连位于辽宁沿海；福州、泉州位于福建沿海；长春位于哈长城市群。以DID人口衡量，这些城市形成了较为明显的发展梯次。
第二，DID人口排名。
从“中国城市综合发展指标2019”的DID人口排名看，前30位城市与GDP总量排名前30位城市基本相同，只有5个城市不一样，表明人口和经济集聚方向高度一致。对比2017年和2019年DID人口排名，前30位城市的面孔没有变化，但是在名次上有所波动。上海、北京、广州、深圳稳居前4位，成都、南京、杭州、泉州、福州、郑州、昆明、济南、长沙的名次有所提升；天津、沈阳、西安、宁波、汕头、合肥、青岛、无锡、长春的名次有所下降。这些变化表明东部超大城市持续保持强劲集聚能力，人口由中西部地区向沿海地区流动态势明显，中西部和东北地区人口在外流的同时，也在向本地区中心城市集聚。
第三，人口流动广域分析。
从“人口流动广域分析”看，2019年，人口流入前10位城市是上海、深圳、北京、东莞、广州、天津、佛山、苏州、宁波、杭州，人口流出前10位城市是周口、重庆、毕节、阜阳、信阳、驻马店、南阳、商丘、遵义、茂名。对比2016年和2019年人口流入流出城市规模及排名变化，提示我国流动人口规模正在发生变化。结合流动人口统计数据，可以看出以下人口流动特征。一是流动人口规模下降。2016年至2019年，我国流动人口规模呈逐年下降态势，由2016年2.45亿下降至2019年2.36亿。二是城市间流动人口比重上升。综合分析人口流入流出城市和DID人口排名变化，表明城市流向城市的人口比重连续增加。2019年以县城和市区作为流出地的比重为45.1%，较上年增加了6个百分点，呈快速上升趋势。三是人口流动方向多元。我国人口流动大趋势一直是由中西部、东北地区流向东部沿海地区。但从人口流动数据看，近年来一些中西部、东北地区的中心城市DID人口显著增加，甚至一度出现人口开始向中西部回流的迹象。
二、分析与发现
根据“中国城市综合发展指标”中的经济总量和人口流动数据，结合制造业辐射力、高等教育辐射力、科技辐射力，以及集装箱港口便利性排名等数据进行综合分析，从中可以得出以下发现。
第一，城市空间形成新布局。
“十一五”规划曾提出，把城市群作为推进城镇化的主体形态。经过10多年的发展，我国城市集聚效应显著释放，人口、资源、技术等要素快速向中心城市和城市群集中，行政区经济转向都市圈经济或城市群经济，城镇化发展呈现出空间极化、功能分化的特点。以北京、上海、广州、深圳等超大城市为中心，形成了京津冀、长三角、粤港澳大湾区三个世界级特大城市群，成为我国经济增长的最主要动力区域；以成都、重庆、武汉和郑州为中心，形成了成渝、长江中游和中原城市群三个大城市群，以青岛、济南、烟台、西安、大连、长春、福州等为中心，形成了山东半岛、辽东半岛、哈长地区、福建沿海、关中平原等城市群，成为我国经济增长新的动力区域；同时，一批都市圈和中心城市也已形成，成为我国经济新的增长极。城市群已经成为城镇化的主体形态，以主要动力区域、新兴动力区域和新的增长极构成的国家发展动力系统开始形成。
第二，城市发展出现明显分化。
“中国城市综合发展指标”引入了DID人口概念，较好地解决了因城市辖区包括农村地区而导致城市人口密度数据失真的问题，较为真实地识别了城市人口变化。比如重庆市是人口净流出城市，但近年来DID人口显著增加，如果仅以行政区而不是按照DID区衡量人口变化，就会对城市人口变化方向产生误判。借助DID人口数据可以发现许多城市发展问题。比如，从DID人口排名逐年对比看，一些城市DID人口显著增加，一些城市DID人口迅速下降，表明中国城市发展出现了分化现象。特别是中西部和东北地区的许多中小城市人口持续减少，全国形成了近百个人口收缩城市。这些收缩城市又分为两类，一类是人口持续减少，但人口结构变化不大，经济维持稳定增长；另一个是伴随人口减少，人口老龄化加剧，产业萎缩，经济低迷。
第三，城镇化发展呈现新模式。
长期以来，我国城镇化发展的主要动力是城乡间的人口转移，大量农业剩余劳动力离开土地进城务工，导致城市常住人口增加。我国城镇化率也因此由改革开放之初的17.9%一直增加到2019年的60.6%。综合“DID人口排名”和“人口流动广域分析”，城市DID人口的此消彼长，表明城市间人口流动已经渐成趋势。在东部地区城市多为人口净流入的情况下，2016年，在东部城市就业的农民工数量减少了48万人，到2019年进一步减少到108万人，说明城市间流动人口也加入到了城镇化大军。曾几何时，落户城市曾是农村青年的梦想，然而目前虽然大部分城市取消了户籍限制，却有许多农民工不愿落户城市。可以判断，今后中国城镇化的动力和模式都将发生新的变化。
三、目标和任务
由以上分析看出，我国城镇化空间格局已经稳定形成，大部分城市对农业转移人口的户籍限制已经放开，城市综合承载能力增强，“十一五”规划提出的促进人口城镇化、优化城镇化空间格局、加强城市规划建设管理的城镇化任务已经基本完成，未来中国城镇化将进入新的发展阶段，面临新的目标和任务。初步分析，工作重点应逐步向破除城乡二元体制、推进城乡融合发展、增强中小城市活力转变。
首先，破除城乡二元体制。
城乡二元体制是造成贫富差距扩大、地区发展不平衡的主要原因。我国城镇化率已经超过60%，城乡关系发生了重要变化，今后应将工作重点转到改变城乡二元体制上来。首先，应全面放开农业转移人口落户城市的限制，让城乡居民自由选择落户地，实现居民户口自由迁移。无论来自农村或城市，进城人口都是市民的重要组成部分，只应有新市民，不应有农民工，使进城新市民及其家庭不仅有横向流动的自由，而且有纵向上升并进入中等收入群体的机会。其次，改革农村土地管理制度，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同地同权、同等入市，让广大农民更多地从土地上获得财产性收益。第三，完善公共服务配置，推动公共服务按照服务人口规模进行配置，使不同群体、不同阶层的居民都能享受同质化的公共服务。
第二，推进城乡融合发展。
日本在城镇化快速推进过程中，出现了城市“过密化”和乡村“过疏化”并存的问题，目前一半以上的人口集中在三大都市圈，农村地区则出现老龄化和空心化，粮食对外依存度很高。我国也经历了高速城镇化过程，应借鉴汲取日本的经验教训，推进城乡融合发展，确保城市发展、农村繁荣。推进城乡融合发展，关键要实现城乡互动。城市要鼓励资金、技术、人员下乡，在农业发展中获取收益，促进城乡人员互动交流。农村要发展规模经营，向城市提供原料和农产品，促进城乡产业融合发展。同时，促进农村居民集中居住，使城市公共服务向农村地区延伸，实现城乡公共服务均等化。
第三，增强中小城市活力。
目前，我国部分中小城市人口流失，产业萎缩，经济增长乏力。在城镇体系中，维持一定数量的健康中小城市必不可少。包括县城在内的中小城市，靠近农村，与周边大城市联系紧密，是促进城乡融合发展的重要桥梁。发展中小城市既有利于承接周边大城市部分功能，为大城市提供发展空间；也可引导附近农民就地城镇化，保证农村及农耕文化发展的可持续性。因此，应把发展中小城市作为今后城镇化的重要任务之一，加大中小城市建设力度，不断完善城市生活环境，加快建设公用设施，提高公共服务质量，增强产业配套能力。
第四，推进城市更新改造。
改革开放以来，我国城镇化快速推进，城市建成区面积迅速扩大。在快速“造城”、“扩城”中，建设了大量低标准低质量建筑，也有不少高标准建筑进入老旧阶段，城市面临更新改造的迫切需要。日本有专门的城市更新改造机构（UR机构），负责城市老旧住宅和建筑的改造。随着我国建立国土空间规划体系，严格划定城镇开发边界，城市将从规模扩张转向内部更新。城市更新不仅可以美化旧城，增强旧城吸引力，还可以改善居民的居住条件。同时，也有利于推进智慧城市、人文城市和健康城市等新型城市建设，更好地满足城市居民对美好生活的需要。
责编：蒋新宇
