李强总理在《2025年国务院政府工作报告》中强调，要“创新和完善社会治理”“强化应急管理”能力建设。党的十八大以来，我国基层应急管理能力建设取得重要进展，基层应急管理效能显著提升。进一步加强基层应急管理能力建设，是新时代新征程防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故，构建法治中国、和谐社会的固本之策。
基层社会治理是防控风险、排查隐患的前沿阵地。当前，要进一步提升基层应急管理能力，推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移，有效防范化解重大安全风险，及时有力有效处置各类灾害事故，筑牢安全底板，守牢安全底线。中共中央、国务院在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，把“增强乡镇（街道）应急管理能力”，规定为“加强基层政权治理能力建设”的重点内容。2024年9月中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》中，明确提出提升增强基层应急管理组织指挥、安全风险防范、应急救援队伍实战、应急处置、应急管理支撑保障“五个能力”，并就此作出全面的安排。突发事件大多首先发生在基层，第一时间的应急处置也主要在基层。基层社会治理是“强化应急管理”的关键部位和关键环节，始终处于防控风险、排查隐患的前沿阵地。必须充分发挥基层社会治理体系和格局优势，用行之有效、日渐成形又各具特色的社会治理体制机制，着力推进基层应急管理能力建设与基层治理体系深度融合。
应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。深入推进应急管理体系和能力现代化，首先需要科学界定应急管理体系和能力现代化的内涵，明确其主要特征和推进的基本路径。“应急管理能力”概念，近年来在党和国家重要文件和会议上被频繁使用。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，要加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。2021年12月国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》提出，实施基层应急能力提升计划，开展基层应急管理能力标准化建设。应急管理体系和应急管理能力是有机联系的统一整体，应急管理体系是应急管理能力的载体，应急管理能力是应急管理体系效能发挥的体现，旨在把应急管理体系的优势和潜在效能转化为保障公共安全状态的实际能力。通过设计、建立和实施科学合理的应急管理体系，有助于应急管理体系效能的最大化发挥。
应急管理应当遵循的基本准则和指导方针。应急管理的一般原则是指在应对突发事件时，应当遵循的基本准则和指导方针。应急管理必须把保障公众的生命安全和身体健康放在第一位，最大程度地预防和减少突发事件造成的人员伤亡；凸显预防为主，平战结合，通过风险评估、隐患排查、预案制定等措施，提高预防和应对突发事件的能力；建立快速反应机制，确保在突发事件发生后能够迅速启动应急预案，进行应急处置；要加强部门之间、地区之间、军地之间的协同配合，形成应对突发事件的合力。各地都要依法开展应急管理工作，运用科学方法和先进技术进行风险评估、监测预警、决策支持和应急救援等工作，确保各项应急措施和行动符合法律法规的要求，切实提高应急管理的科学性和有效性。要及时、准确、全面地发布突发事件信息，保障公众的知情权；鼓励社会组织和公众参与应急管理工作，形成政府主导、社会参与的应急管理格局。
公众参与是影响应急管理效能的重要因素。应急素养中的应急意识，对公众参与应急管理具有显著的正向作用，应急服务质量在不同路径中的中介作用存在差异。其中应急服务质量在“应急意识”与“公众参与应急管理”之间起部分中介作用，在“应急能力”与“公众参与应急管理”之间则起完全中介作用。提高公众的应急素养水平，能够有效改善相关部门的应急服务质量，进而激励公众有序、积极地参与应急管理。如何有效激励公众的积极参与，已成为创新应急管理体系、防范化解重大风险的关键问题。应急管理说到底就是对突发安全事件迅速采取施救行为的集合，以政府为主导的应急管理模式在较短时间内能够对单一风险进行有效控制。因而以“系统、协同、规范”为抓手的应急管理体制建设，强调“政府、非政府组织及公众”等主体的多元共治，显著凸显公众在应急管理中的重要性。尽管当下公众参与应急管理的研究内容较为丰富，但是主要聚焦于建议对策、参与机制等宏观层面，真正从应急意识、应急能力等微观层面，分析研究公众参与应急管理的影响机制比较少；对应急素养、应急服务质量、公众参与应急管理三者之间关系的研究，缺乏基于系统全面的视角考究三者之间的联动机制。未来有必要关注遭受突发灾害事件的公众，探讨应急素养、应急服务质量和公众参与应急管理之间的互动关系，以便发挥这些公众在应急管理中的辐射作用，引导其他公众有序参与，进一步提高国民的应急素养水平和参与应急管理的意愿。
为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，加强应急管理部门法治化、规范化、现代化建设，全面提升应急管理行政执法人员政治素养、纪律意识、能力素质和整体形象，依据《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》等法律、法规、规章规定，未来应急管理行政执法人员将实行准军事化管理。陕西省西安市是应急管理行政执法人员实行准军事化管理的试点单位，市应急管理局制定印发了《西安市应急管理行政执法人员准军事化管理规定》（以下简称《准军事化管理规定》）。《准军事化管理规定》共八章四十九条，分别为总则、组织关系、履职纪律、礼仪举止、内务设置、训练测试、保障监督和附则，规定自2025年3月1日起施行。市应急管理综合执法支队将持续加强对全市执法人员准军事化管理工作的指导，定期开展准军事化管理规定标准的学习培训。应急管理行政执法工作关乎人民生命财产安全和社会的和谐稳定，工作性质决定了需要高度的组织纪律性。在准军事化管理下，严格的作息时间、规范的日常行为准则，能够有效强化执法人员的纪律意识。应急管理行政执法人员代表着政府的形象和公信力，不仅有助于提升执法人员的职业形象，增强公众对其工作的认可度和信任度，还能在全社会营造尊重法律、重视安全的良好氛围，对推动应急管理工作的顺利开展起到积极的促进作用，因而西安市应急管理执法人员实行准军事化管理是一次重大的创新与实践。
（作者：宋才发，中宏观察家、中央民族大学法学院首任院长）
